Autobus poza granicą miasta. Co pokazały kontrole NIK
Lepszy tabor i większe wydatki nie rozwiązały wszystkich problemów dojazdu. Reportaż dokumentalny z ustaleń NIK: miasta i sąsiednie gminy, parkingi, badanie potrzeb, umowy oraz odpowiedzialność za przewóz. Bez scen i rozmów dopisanych przez autora.
W skrócie
- W Warszawie, Krakowie, Poznaniu i Rzeszowie rosły wydatki na transport publiczny, a standard przewozów się poprawiał.
- Komunikat NIK o transporcie miejskim opisuje kontrolę organizacji, funkcjonowania oraz zarządzania przewozami.
- Drugi dokument prowadzi do Kondratowic, Oleśnicy, Walimia i Wiązowa.
Dwa obrazy transportu
W Warszawie, Krakowie, Poznaniu i Rzeszowie rosły wydatki na transport publiczny, a standard przewozów się poprawiał. Jednocześnie kontrolerzy Najwyższej Izby Kontroli wskazali brak rozwiązań organizacyjnych i finansowych, które kompleksowo łączyłyby komunikację wielkich miast z potrzebami sąsiednich gmin. W wynikach kontroli oba stwierdzenia występują obok siebie. Lepszy tabor i większe nakłady nie zamykają sprawy dojazdu przez granicę samorządu. Ta granica okazuje się istotna dla organizacji całej usługi, choć pasażer przemieszcza się po prostu do miasta.[1]
Komunikat NIK o transporcie miejskim opisuje kontrolę organizacji, funkcjonowania oraz zarządzania przewozami. Objęto nią również gminy sąsiadujące z badanymi miastami, między innymi Marki, Lesznowolę, Wieliczkę, Niepołomice i Tarnowo Podgórne. Kryterium ich wyboru był największy wzrost liczby ludności w okresie od 1 stycznia 2022 roku do 30 czerwca 2025 roku. To istotna informacja o doborze badanych samorządów: opis dotyczy miejsc o określonej dynamice ludności, a nie dowolnego przekroju wszystkich polskich gmin.[1]
Drugi dokument prowadzi do Kondratowic, Oleśnicy, Walimia i Wiązowa. W komunikacie z sierpnia 2024 roku NIK przedstawiła nieprawidłowości związane z wyborem operatorów, zawieraniem umów oraz przekazywaniem wymaganych informacji. Ta kontrola dotyczyła wykonywania gminnego zadania zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie lokalnego transportu. Objęła też spółkę komunalną w Walimiu, która wykonywała przewozy osób. Jest to osobny materiał, dotyczący innych jednostek i innych ustaleń niż kontrola dużych miast.[2]
Pieniądze i standard
W okresie objętym kontrolą transportu miejskiego wydatki Warszawy, Krakowa, Poznania i Rzeszowa wzrosły niemal o 48 procent. W badanych gminach sąsiadujących z miastami wzrost przekroczył 64 procent. NIK zestawiła te zmiany ze względnie stałym poziomem cen biletów w miastach. Są to informacje o wydatkach samorządów i cenach dla pasażerów, a nie dwa sposoby opisania tej samej wielkości. Zwiększenie nakładów nie zostało w komunikacie utożsamione z analogiczną podwyżką biletu.[1]
W ocenie Izby poprawiła się jakość usług, zwłaszcza standard taboru: jego czystość i wyposażenie. Punktem odniesienia była kontrola NIK przeprowadzona w 2016 roku. Porównanie ma więc wskazaną podstawę historyczną. Nie jest stwierdzeniem, że każda pojedyncza podróż odbywała się w identycznych warunkach, lecz oceną poprawy jakości świadczonych usług w badanym zakresie. Komunikat wiąże rozwijanie oferty, podnoszenie standardu i integrację z przyciąganiem pasażerów do transportu publicznego.[1]
Punktualność przewozów w kontrolowanych miastach przekraczała 90 procent, z wyjątkiem Rzeszowa. Tam średni miesięczny współczynnik punktualności autobusów wyniósł 74,9 procent. Wyjątek jest częścią ustalenia, więc pominięcie go zmieniałoby obraz kontroli. Równie ważna jest wskazana w komunikacie forma wskaźnika: średni miesięczny współczynnik. To opis wyniku dotyczącego autobusów w Rzeszowie, a nie ogólna informacja o wszystkich środkach transportu w całym regionie.[1]
Punktualność przewozów w kontrolowanych miastach przekraczała 90 procent, z wyjątkiem Rzeszowa.
NIK podkreśliła wykorzystanie nowych technologii, w tym rozwiązań pozwalających sprawdzać punktualność poszczególnych kursów. Wśród badanych miast liderem w ich stosowaniu była Warszawa. Technologia pojawia się tu w związku z konkretnym zadaniem: obserwowaniem realizacji przewozu. Nie zastępuje jednak wymienionych w tej samej kontroli problemów organizacyjnych. Informacja o kursie i sposób finansowania transportu między gminami należą do różnych części systemu, które kontrola opisuje oddzielnie.[1]
Granica miasta
Integracja komunikacji wielkich miast z transportem gmin ościennych była jednym z ważniejszych problemów analizowanych przez kontrolerów. NIK wskazała mieszkańców regularnie dojeżdżających do pracy w miastach. Ich podróże łączą obszary zarządzane przez różne samorządy. Według Izby nadal brakowało rozwiązań organizacyjnych i finansowych, które kompleksowo usprawniałyby takie przewozy i zachęcały do korzystania z nich. W tym ustaleniu stawką jest funkcjonowanie połączonej usługi, nie tylko oferta wewnątrz granic jednego miasta.[1]
W komunikacie rozwijanie oferty, podnoszenie standardu i integracja lokalnej kolei z autobusami oraz tramwajami zostały przedstawione jako działania sprzyjające wzrostowi liczby pasażerów. NIK łączy korzystanie z komunikacji publicznej także z jakością powietrza, hałasem i wykorzystaniem przestrzeni miejskiej. Nie podaje jednak w przywołanym fragmencie wielkości tych efektów. Opis wskazuje kierunek korzyści; nie dostarcza podstawy do dopisywania procentowego spadku emisji czy określonego poziomu redukcji hałasu.[1]
Wydatki, jakość usług i integracja nie są w wynikach kontroli zamienne. Nakłady wzrosły, tabor oceniono lepiej, a zarazem nadal wskazano luki w organizacji połączeń między samorządami. Właśnie to zestawienie odróżnia ustalenia NIK od prostego werdyktu, że komunikacja albo działa dobrze, albo źle. Materiał pokazuje poprawę w części obszarów i utrzymujące się problemy w innych. Wszystkie te elementy trzeba zachować, aby nie zgubić sensu oceny.[1]
Przesiadka z samochodu
Izba zwróciła uwagę na niewystarczający rozwój sieci parkingów typu Parkuj i Jedź. Ich opisana funkcja polega na pozostawieniu samochodu na obrzeżach i kontynuowaniu podróży transportem zbiorowym. Kontrola nie rozpatruje więc parkingu jako samodzielnej odpowiedzi na problem dojazdu. W zaleceniach NIK pojawia się jego dobre skomunikowanie z transportem publicznym. Miejsce pozostawienia auta i możliwość dalszej podróży stanowią w tym ujęciu powiązane części rozwiązania.[1]
Pozytywnie wyróżniono Kraków. Według komunikatu tamtejsze parkingi zlokalizowano w sąsiedztwie najszybciej rozwijających się gmin oraz dróg dojazdowych do miasta. Wskazanie dotyczy konkretnej cechy sieci: jej położenia wobec obszarów rozwoju i dojazdu. Nie jest ogólnym rankingiem wszystkich parkingów w Polsce ani oceną dowolnego obiektu w Krakowie. NIK opisała dobrą praktykę na tle kontrolowanych miast, zachowując tym samym określony zakres porównania.[1]
Drugim przykładem była inicjatywa Sejmiku Województwa Mazowieckiego. W jej wyniku w obrębie 50 kilometrów od Warszawy powstało siedem parkingów Parkuj i Jedź. Zlokalizowano je przy stacjach i przystankach kolejowych, udostępniając łącznie 502 miejsca. Znaczenie przykładu wynika nie tylko z liczby stanowisk, lecz również z ich połączenia z koleją. Komunikat wskazuje podróżnych i mieszkańców okolicznych gmin jako osoby, którym te miejsca udostępniono.[1]
Potrzeby, których nie badano regularnie
Kontrola przyniosła zastrzeżenia dotyczące rozpoznawania potrzeb transportowych mieszkańców. Zarządy transportu w badanych miastach oraz władze sąsiadujących gmin nie prowadziły cyklicznych badań zmian tych potrzeb. Analizowano je przy istotnych zmianach w sieci komunikacyjnej, na przykład podczas planowania nowych linii. Problem wskazany przez NIK dotyczy więc regularności badania. Nie należy przerabiać go na stwierdzenie, że żadnej analizy potrzeb nigdy nie przeprowadzono.[1]
W komunikacie zapisano wyjątki: Gminę Niepołomice oraz związek międzygminny organizujący transport i dowożący pasażerów do Rzeszowa. Uwzględnienie tych jednostek pozwala zachować granice zarzutu. NIK nie przypisała braku cyklicznych badań każdemu objętemu opisem organizatorowi bez wyjątku. Tak jak przy punktualności, szczegół zmienia treść wniosku. W obu przypadkach uogólnienie pozbawione zastrzeżenia byłoby mocniejsze niż ustalenie, na którym miałoby się opierać.[1]
W zaleceniach Izba połączyła cykliczne badanie potrzeb z wykorzystywaniem jego wyników do zarządzania transportem. Nie chodzi zatem tylko o samo przeprowadzenie badania. Wskazane działanie ma następnie służyć organizacji przewozów. Obok niego NIK wymieniła regularne kontrole jakości usług realizowanych w ramach porozumień transportowych oraz wprowadzanie zachęt zwiększających korzystanie z komunikacji publicznej. Są to różne zadania: rozpoznanie potrzeb, sprawdzenie wykonania usługi i rozwijanie jej atrakcyjności.[1]
Dostępność i plany
Nadarzyn i Wielka Wieś nie uwzględniły potrzeb osób z niepełnosprawnościami i osób o ograniczonej zdolności poruszania się w organizowanym przez siebie transporcie. Według NIK uniemożliwiało to tym osobom korzystanie z takich przewozów. Jednocześnie komunikat podaje, że transport publiczny organizowany na terenie tych gmin przez innych operatorów spełniał odpowiednie wymogi. Rozróżnienie dotyczy organizatora i usługi. Samo wymienienie nazwy gminy bez tego dopowiedzenia zatarłoby ważną część ustalenia.[1]
Izba wskazała również konieczność zdecydowanej modyfikacji planów zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego w kontrolowanych miastach. Dokumenty te nie były aktualizowane. Zalecany przegląd ma uwzględniać zwłaszcza aktualne dane o ruchu drogowym i podróżach mieszkańców. W tym miejscu kontrola łączy planowanie z informacją o rzeczywistych przemieszczeniach. Sam fakt posiadania planu nie wyczerpuje opisanego zadania, skoro NIK osobno podnosi kwestię jego aktualności i podstawy danych.[1]
Co mówi porównanie czasu
NIK dołączyła do komunikatu porównanie czasów podróży samochodem i transportem zbiorowym. Jako źródło wskazała własne opracowanie oparte na powszechnie dostępnych danych. Zestawienie jest więc częścią materiału Izby, nie pomiarem przeprowadzonym przez autora tego tekstu. Pokazuje wybrane relacje w otoczeniu badanych miast. Nie należy traktować przytoczonych wartości jak aktualnego rozkładu jazdy ani obietnicy czasu każdego przejazdu na wymienionej trasie.[1]
W warszawskiej części zestawienia dla Marek podano 34 minuty transportem zbiorowym i 40 minut samochodem, a dla Sulejówka odpowiednio 32 i 42 minuty. Są to przykłady, w których wartość dla komunikacji publicznej jest niższa. Inaczej wyglądały Łomianki: 59 minut transportem zbiorowym wobec 41 minut samochodem. Zestawienie nie daje zatem jednego wyniku dla całego otoczenia Warszawy. Wartość zależy od relacji uwzględnionej w tabeli.[1]
W części dotyczącej Krakowa Wieliczka miała 25 minut transportem publicznym wobec 33 minut samochodem, a Skawina 31 wobec 34 minut. Dla Wielkiej Wsi wartości wynosiły odpowiednio 40 i 21 minut, natomiast dla Liszek 49 i 31 minut. Także tutaj kierunek różnicy zmienia się między miejscowościami. Wybranie wyłącznie przykładów dogodnych dla samochodu albo wyłącznie dla komunikacji zbiorowej pomijałoby część informacji opublikowanej przez NIK.[1]
W okolicach Poznania zestawienie podaje jednakowe wartości dla obu środków transportu w Murowanej Goślinie: po 42 minuty. W Swarzędzu wynoszą one po 26 minut. Dla Tarnowa Podgórnego wskazano 46 minut transportem zbiorowym i 29 minut samochodem. Dane obejmują więc zarówno równość wartości, jak i różnicę. Nie opisują jednego wspólnego czasu dojazdu z gmin sąsiednich, tylko oddzielne relacje zapisane w materiale źródłowym.[1]
W części rzeszowskiej dla Świlczy podano 26 minut transportem zbiorowym wobec 16 minut samochodem, a dla Trzebowniska 38 wobec 14 minut. Dla Krasnego zestawiono 52 i 15 minut. To przykłady wyraźnych różnic w opublikowanej tabeli. Nadal pozostają jednak informacją z opracowania NIK na podstawie dostępnych danych. Nie są relacją pasażera z konkretnego kursu ani opisem podróży odbytej przez redakcję.[1]
W warszawskiej części tabeli pozostałe relacje również pokazują różnice. Dla Piaseczna czas transportem zbiorowym wynosi 51 minut, a samochodem 46 minut. Dla Nadarzyna podano odpowiednio 56 i 33 minuty. Z kolei w części krakowskiej Niepołomice mają 50 minut komunikacją publiczną wobec 38 minut samochodem. Przywołanie tych pozycji uzupełnia obraz o miejscowości, które pojawiają się w komunikacie także przy innych zagadnieniach, takich jak badania potrzeb czy dostępność przewozów.[1]
W części poznańskiej Kórnik ma w zestawieniu 37 minut transportem zbiorowym i 36 minut samochodem. Stęszew ma odpowiednio 36 i 37 minut. Dla Tyczyna w części rzeszowskiej podano 38 minut komunikacją publiczną wobec 19 minut samochodem, natomiast dla Boguchwały 23 i 22 minuty. Tabela mieści więc zarówno wartości bliskie sobie, jak i bardziej rozbieżne. Zachowanie poszczególnych par liczb jest istotniejsze niż przypisywanie całemu obszarowi jednego zwycięskiego środka transportu.[1]
Zestawienie czasów i informacja o punktualności dotyczą różnych właściwości przewozu. Pierwsze porównuje podane czasy podróży samochodem i komunikacją zbiorową dla wybranych miejscowości. Druga opisuje realizację przewozów w kontrolowanych miastach przez współczynnik punktualności. NIK przedstawia je osobno. Nie można więc zastępować wartości z tabeli czasów procentowym wskaźnikiem punktualności ani odczytywać procentu jako czasu dojazdu. Każdy z tych elementów odpowiada na inne pytanie postawione w materiale źródłowym.[1]
Gmina jako organizator
W dolnośląskiej kontroli opisanej w sierpniu 2024 roku NIK stwierdziła łącznie 40 nieprawidłowości. W Kondratowicach, Walimiu i Wiązowie zwróciła uwagę na potrzebę wzmocnienia kontroli zarządczej, aby realizacja celów oraz zadań była zgodna z prawem i terminowa. Zastrzeżenia odnosiły się szczególnie do wykonywania zadania zapewniania lokalnego transportu zbiorowego. W przypadku objętej kontrolą spółki komunalnej wskazano również brak planu wdrożenia i rozwoju usługi oraz jej nierentowność.[2]
W Oleśnicy i Wiązowie zadania związane z planowaniem, organizowaniem i zarządzaniem publicznym transportem zbiorowym nie zostały wprost przypisane komórkom organizacyjnym ani konkretnym pracownikom. NIK opisała ten problem na poziomie urzędu. Chodzi o wskazanie odpowiedzialności za wykonywanie zadań, a nie o samą obecność autobusu na drodze. W wynikach kontroli organizacja transportu obejmuje więc również organizację pracy administracji, która odpowiada za określone czynności związane z przewozami.[2]
Każdy z kontrolowanych urzędów prowadził postępowania służące wyłonieniu operatora i zawierał umowy na świadczenie usług. W Kondratowicach, Oleśnicy oraz Wiązowie stwierdzono w tym zakresie nieprawidłowości. Dotyczyły one wyboru operatora niezgodnego z przepisami i zawierania umów sprzecznych z warunkami postępowań albo z przepisami. Samo przeprowadzenie postępowania nie zostało więc uznane za dowód prawidłowego wykonania całego zadania. Kontrola obejmowała również sposób przeprowadzenia czynności i warunki zawartych umów.[2]
Przewóz i porozumienia
W Walimiu najistotniejsze zastrzeżenia dotyczyły rozpoczęcia w lipcu 2022 roku usługi na trasie przez Jugowice i Zagórze Śląskie do Świdnicy oraz z powrotem. Według ustaleń NIK brakowało wymaganej uchwały Rady Gminy Walim. Nie zawarto też stosownych porozumień z gminami, przez których obszar przebiegała trasa. Izba odniosła ocenę do działań urzędu i powiązanej z nim spółki komunalnej, a nie do dowolnych przewozów wykonywanych w tych miejscowościach.[2]
NIK wskazała ponadto komercyjny charakter tej usługi i naruszenie ustawowych ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej przez samorząd poza sferą użyteczności publicznej. Jest to stanowisko Izby dotyczące konkretnego kontrolowanego przypadku. Nie stanowi ogólnego zakazu wszystkich usług przewozowych spółek komunalnych. W opisie występują razem określona trasa, sposób uruchomienia przewozu i charakter działalności. Zachowanie tego kontekstu pozwala nie przypisywać kontroli szerszego wniosku niż przedstawiony w komunikacie.[2]
Kondratowice zawarły trzy z siedmiu umów na usługi transportu publicznego przed uzyskaniem wymaganej zgody Rady Gminy. To kolejny przykład, w którym kolejność czynności miała znaczenie dla oceny Izby. Nie chodziło wyłącznie o to, czy przewóz został zakontraktowany, ale także o uzyskanie wymaganej zgody przed zawarciem umowy. Ten szczegół należy do opisanego przez NIK sposobu organizowania usługi, którego nie widać w samym rozkładzie jazdy.[2]
Informacja i finansowanie
W Kondratowicach, Oleśnicy i Walimiu stwierdzono przypadki nieprzekazywania marszałkowi województwa wymaganych informacji o transporcie publicznym. Komunikat wskazuje termin do 31 stycznia za poprzedni rok i odnosi go do obowiązku ustawowego. Jest to ustalenie dotyczące sprawozdawczości badanych urzędów. NIK opisuje je obok problemów wyboru operatora i umów, pokazując, że wykonywanie zadania transportowego obejmuje również przekazywanie informacji innemu organowi.[2]
Oleśnica i Kondratowice pozyskiwały dopłaty z Funduszu Rozwoju Przewozów Autobusowych o charakterze użyteczności publicznej. Według Izby przyczyniło się to do zwiększenia dostępności transportu dla mieszkańców tych gmin. W Wiązowie i Walimiu występowania o środki zaniechano albo czyniono to nieskutecznie. Ustalenie pokazuje różnicę między badanymi samorządami. Nie uprawnia do przypisania wszystkim urzędom takiego samego działania ani do stwierdzenia, że cały dostępny mechanizm finansowania pozostawał niewykorzystany.[2]
W Kondratowicach pojawiło się dodatkowe zastrzeżenie: brak wyodrębnionej ewidencji księgowej dla środków przekazywanych przez wojewodę z tego funduszu, mimo obowiązku jej prowadzenia. Ta sama gmina występuje więc w komunikacie w dwóch różnych rolach: jako samorząd pozyskujący dopłaty oraz jako jednostka z nieprawidłowością dotyczącą ewidencji. Uzyskanie finansowania i prawidłowe jego rozliczanie to odrębne elementy oceny, których nie należy sprowadzać do jednego wyniku.[2]
W przypadku komunalnej spółki w Walimiu Izba zwróciła uwagę na nieopracowanie planu wdrożenia i rozwoju wykonywanej usługi. Wskazała również jej nierentowność. Ustalenia te dotyczą innego aspektu niż brak porozumień czy wymaganej uchwały. W komunikacie kontrola działalności przewozowej obejmuje zarówno podstawy jej uruchomienia, jak i planowanie rozwoju oraz wynik ekonomiczny. Samo rozpoczęcie obsługi trasy nie zostało przedstawione jako wystarczające potwierdzenie prawidłowego przygotowania wszystkich tych elementów.[2]
Wnioski i ich wykonanie
Po dolnośląskiej kontroli NIK skierowała do badanych podmiotów 46 wniosków służących wyeliminowaniu stwierdzonych nieprawidłowości. Kierownicy poinformowali o przyjęciu wszystkich do wykonania oraz o podejmowanych działaniach. Komunikat opisuje zatem reakcję na zalecenia. Nie jest to jednak to samo sformułowanie co potwierdzenie zakończonego usunięcia każdego problemu. W przedstawionej informacji zachowano etap przyjęcia wniosków i działań na rzecz ich realizacji.[2]
W kontroli transportu miejskiego rekomendacje dotyczą aktualizacji planów, regularnego rozpoznawania potrzeb, kontroli jakości, zachęt do korzystania z komunikacji i rozwoju dobrze skomunikowanych parkingów. W dolnośląskich gminach duża część ustaleń dotyczyła umów, zgód, porozumień, przypisania zadań i sprawozdawczości. Oba materiały pokazują zatem różne poziomy organizacji transportu. Pierwszy nie zastępuje drugiego, a sam tabor nie wyczerpuje spraw wymienionych w żadnym z nich.[1][2]
Z tych dokumentów wyłania się usługa zależna od wielu powiązanych czynności. Pojazd, punktualność i czas przejazdu należą do obrazu widocznego w komunikacie o miastach. Umowy, odpowiedzialność urzędu i porozumienia między gminami należą do opisu kontroli dolnośląskiej. NIK umieszcza obok nich finansowanie, badanie potrzeb i aktualizację planów zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego. To właśnie ten szerszy zakres pozwala czytać ustalenia o transporcie jako ocenę organizacji przewozu, a nie tylko pojazdu na przystanku.[1][2]